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县级政府职能与机构配置研究

已有 1050 次阅读2007-12-12 19:32 |个人分类:专业学习|系统分类:读书

 县级政府职能与机构配置研究

 

罗布占堆

 

摘要:建国以来,特别是改革开放以来,我国进行了多次政府职能转变与机构改革,为我国未来的发展奠定了良好的基础。但是,目前我国县级政府职能与机构配置存在一些问题。存在这些问题的根本原因是没有明确政府职能的定位,导致了一系列的矛盾和问题。要解决这些问题、完善县级政府的职能与机构配置,首先要从职能入手,科学、准确认识县级政府职能,合理配置政府机构、人员编制。紧跟社会政治、经济、文化的发展,科学创新县级政府行政体制。

 

关键词:县级政府  职能  机构配置

 

 

县级政府职能是国家职能的直接投射和缩影,是实现国家职能的基础。我国正处于经济高速发展,社会体制新旧交替的转型期,各种矛盾凸显。市场经济取向是促进政府变革的基础和前提,政府的角色定位必须遵循市场经济发展内在的要求。在我国新的历史发展时期,县级政府职能转变与机构改革将是影响和制约我国发展的决定性体制因素和关键,必须寻求根本性变革和突破。

 

一、    当前县级政府职能及机构配置

我国县级政府改革经历了一个艰难的过程,使原有体制发生了较为深刻的变化,县级政府依靠创新进一步改革,达到政府的基本治理。

(一)县级政府职能

县级政府职能是我国各级政府中最为基础的组成部分。是最重要的直接管理农牧区居民的行政单位,县级政府管理着巨大的国土资源和农牧业资料的生产,是向国家工业贡献财政资源的操作者。它虽然是地方政府体系中的第三层级,但是它仍隶属于中央人民政府(国务院)的统一领导。省、地、县、乡四级地方政府均和中央人民政府是自上而下的、领导与被领导、不可分割的有机整体。县级政府大致可分为:县、自治县、旗、自治旗、县级市、县级区(市辖区)。

县级政府职能既是县级政府职责的功能,也是县域内县级政府及其所属机构根据国家方针、政策、法律和规章,依法对县内社会生活的各个领域进行具体执行和指挥所具有的职责和所发挥的功能。县级政府的基本职能是阶级职能和社会职能。它包括政治、经济、教科文卫等社会的一切领域中的事务的职能,它反映县级政府的基本内容和活动的方向,同时反映其活动的范围、规则和方式。

(二)当前县级政府机构配置情况

县级政府机构配置是其政府在执行行政权力过程中所必需的工作机关、单位和内部组织的构建。县级政府机构配置根据工作需要,一般设办公室、民政、财政、文教、交通、工商、农村、人民监察委员会等局或科。县级政府的机构配置,与该县的社会经济状况和行政区域有密切关系。不同的县可以根据自身特点,在机构配置上有所不同。同一个县也在不同的历史时期、不同的经济状况、不同的社会形势下机构配置不同。县级政府根据法律和工作需要,设立若干职能部门,负责组织和管理某一方面的行政事务,执行县级政府的决定和指示,领导和指导乡镇行政部门的工作。

目前,我国县级政府机构体系大致分为三个部分,第一部分,即直属委、局工作部门,包括计划委员会、经济委员会、科学技术委员会、教育委员会、计划生育委员会、公安局、司法局、民政局、劳动人事局、卫生局、文化广播电视局、交通局、城建局、环保局、工业局、农业局、商业局、财政局、审计局、地方税务局、物价局、统计局、国土局以及其他纯属地方性的委、局;第二部分,即直属办事机构,包括政府办公室、外事办、法制办、编委办公室、人防办等;第三部分,即其他直属机构,主要是双重领导机构,如工商管理局、国税局、技术监督局等,此外在某些地方有部分政府职能的直属“局级公司”。

 

二、    当前县级政府职能与机构配置存在的问题

新中国成立以来,我国曾进行了多次政府机构改革,但尚未走出精简与膨胀的简单循环县级政府职能与机构配置仍然存在一些问题。

(一)县级政府职能定位不明确

建国以来多次机构改革,但是收获不明显,关键是政府职能没有严格定位。没有职能定位的机构改革是不科学的,都或多或少带有“人治”痕迹。县级政府的机构改革、人员编制,往往靠领导一个讲话、一个批示来完成,而不靠职能去定位。县级政府干哪些事,哪些事是政府义不容辞的责任,这都没有明确定位。因此,县级政府机构配置、人员分流没有建立在科学根据上。长期以来县级政府职能错位,总弄不清政府该管什么,县级政府职能定位不科学、不准确,没能反映当地社会经济、政治、文化发展的需要。因而,县级政府运行机制不健全,难以发挥沟通、协调、监督等作用。讨论县级政府职能,往往没有考虑到县级政府本身的质量和能力,当它根本没有能力完成某项任务时,硬性赋予它该项职能,就是不正确的。政府如何精干、高效廉洁,如何投入才能获得最大效益,已经是整个时代赋予的要求。达到这个要求的唯一途径,只能靠政府能力来实现,而政府的能力整体发挥,又往往与政府职能定位是否明确紧密相连,但实践中政府职能不明确,从而影响了政府能力的正常发挥。

(二)机构庞大,人员臃肿

    从县级政府机构的现状看,虽然目前的机构改革,编制有所减少,但是总体上仍臃肿膨胀,财政负担过重,而且,一个政府机关一旦设立就逐渐形成了部门文化。部门历史越久,其不良文化惯性越大。错误和错位的职能与部门不良文化结合在一起,逐渐把行政权力部门化,行政权力利益化,置部门利益于全局利益之上,以至于“寸权必夺,寸利必得”,争职能、争权力、争利益,维护现存利益,成为行政体制正常运行的阻力。

    县级政府机构改革从行政机构数量上看,总是减减加加,即撤销、恢复、再撤销、再恢复。从客观上讲,随着社会的发展,政府职能的扩大,政府机构适当增加是正常现象。但是,相对于经济体制改革,特别是从计划经济转向市场经济体制下的县级政府职能来说,一些机构撤销后,又恢复了政府转变误区所致的机构膨胀。县级政府在机构改革中,虽然精简机构、人员裁减,但职能还在,出现了“机构合并,多牌机构”,即一个机构多个牌子的现象,人员实际并没有减少。

(三)政企不分,官僚主义严重

政府将企业按条块划分,实行分级管理,每一个企业隶属于至少一个部门,同时受多个政府部门的支配,企业不论大小,办什么事都要经过主管部门的审核同意。许多地方早已明确企业不套用行政级别,但实际运作中仍然将企业分行政级别,政企干部的系列不分,党政干部与企业干部可以随时互调,企业干部按行政级别获得报酬,享受政治及生活待遇。政府仍以行政手段决定企业重大生产经营决策、投资决策及人、财、物等资源的配置。政府任免企业领导人,甚至进行了股份制改造的企业,其总经理仍由政府来任免;企业间进行联合、改组、兼并等时,因行政命令的干预,经常出现错误;许多部门要求企业设置与之对口的机构。目前,企业多数只有日常的具体的生产经营管理权,没有对企业固定资产的处置权和投资权,没有内设机构编制人事权和劳动用工权,而且企业已有的生产经营权也是不规范的,随意性很大,即使是股份制企业,其生产经营活动仍受政府的较多干预。

在县级政府运行职能中,有些部门、有些领导、有些工作人员的官僚主义相当严重。在执行和办理上级政府的命令、指示时,它们往往拿着上级政府的权力及名义办,人民群众缺乏对政府工作本质的了解,把政府工作人员当作极大的官员,没有把他们当作人民的服务者,政府工作人员和人民群众打交道时,他们的官僚主义思想更为严重。我国历来的“官”念仍然保留与继承在很多政府工作领域上,在现实生活中,如果没有一官半职,既使你很有能力、本事,你照样没有车坐,按不上电话,说话没有力量,办事没人帮忙。而你是政府官员,即使你的工作能力一般,你可以享受更多的待遇,有更多人来帮你,这使县级政府职能正常、有效的发挥受到影响。

 

三、    县级政府职能与机构配置产生问题的原因

在推进县级政府机构改革中,部分领导的观念转变滞后,思想认识不到位,对县级政府职能的定位不明确,导致了县级政府机构配置不合理、职能与机构没有对应。机构臃肿的原因也很多,但从现阶段看,主要是计划经济体制的影响。与计划经济体制相适应的经济职能的配置,必然要求经济行政部门分兵把口,以政代企,设置许多专业经济部门。不仅如此,不少政务部门、社会管理部门也受计划经济的观念、习惯、制度、作风的影响,过多地配置机构、安置人员,造成部门过多,运转不灵,严重影响办事效率。

机构改革是一场革命,必须提高认识,认识不到位,就会影响对社会主义现代化建设进程中的问题认识不深,缺乏对机构改革的紧迫感,主要表现在具体工作上:一是对改革的基本原则、改革的目标、改革的内容和任务缺乏足够领会,改革的紧迫性不强;二是改革过程中“唯权”思想严重,“排我”性强,改他不改我,一面是拥护、支持机构改革,一面是在改革涉及自身利益时,或紧紧守住自己的职权不放,或向组织争利益、提条件,造成改革间的矛盾;三是在改革中缺乏足够的勇气和决心,对待精简的机构和人员,怕担风险、怕得罪人,在定制机构改革方案时不敢触及到一些打破原有利益格局的有害问题,导致机构改革的力度不大。对机构的精简原则的贯彻执行不够,一些该撤消的部门没有撤消,应该合并的部门没有合并。另外条条上对机构改革的干预影响还很大,机构重叠、臃肿、人员庞大的没能解决。

政企分开涉及到深刻的利益矛盾,国有企业现由多个部门管理,双方关系密切、情况复杂。政企分开则要求改变特定的利益结构,必然会影响到一些人的既得利益,产生利益冲突。随着改革的深化,这种矛盾越来越明显了。要顺利实现政企分开,必须对既得利益适当照顾,而利益上没有合理照顾,严重影响了政企分开。

 

四、县级政府职能与机构配置改进对策

发展社会主义市场经济,需要在改善目前的职能与机构配置存在的问题基础上及时转变职能,同时要调整和改革相应的政府机构。要进一步改革和创新,完善职能,合理配置机构,建立科学的行政体制。

(一)科学准确认识政府职能

县级政府职能定位一要考虑社会的要求,二要考虑政府的能力。政府职能转变,主要讲政府领导和管理经济工作的方式、方法的改革,以及政府职权、作用、功能的变化、转变与发展。县级政府是基层政府,它的基础性和微观性决定了县级政府的执行性和直接面向基层事物性,同时也就决定了其职能的管理型和服务型,以及由管理型向服务型的重大转变。

要依法理顺政府与企业、与市场、与事业单位、与社会的关系,把绝大部分补助性、技术性和自我服务性的职能,从县级政府职能中分离出去转交给社会中介组织,把那些不该管、管不了、管不好的事,尽快归还“原主”。同时,从纵向上进一步理顺与地市、乡镇政府的关系,完善分税制,划清支出范围,建立规范的转移支付制度;明确各自的事权、财权和决策权,做到职权和责任相统一,实现规范化、制度化。

(二)精简机构,减少部门领导者、工作人员数量

    县级政府机构配置的前提是职能目标,只有目标分解、职能转变之后,机构改革才具有科学依据。组织目标不存在,机构也就不应当存在,目标不清,机构也不允许设置并运行。要从行政任务的需要出发来确立机构层次、部门和规模大小。在一定职能范围内,只要不影响工作效率,能一个部门履行就不设两个,除按照市场经济体制要求加强综合性经济管理部门和一些监督、服务机构外,对专业经济管理部门应坚决予以精简,职能目标消失的要坚决撤消,职能目标转移的要及时转并,需要改组为社会中介服务组织的要尽快改组。

传统的“金字塔”结构形态已开始倾斜、倒置。人们普遍认为当前最重要最迫切的问题不再是精“官”减“政”。要彻底改变副职多、闲职多、兼职多的现象,为领导者的职数设定一个适中的数额。

R.B苛希纳公式得出一个结论,如果在编人员超出实际所需人员的3倍,工作时间就要多耗费2倍,管理成本就要加大6。精简机构是社会主义市场经济体制的必然选择,也是改变县级政府机构和人员状况的必由之路,关键是怎样找到精简机构的有效对策,防止重走以往机构精简的弯路。解决这个问题,必须通盘考虑,组织专门力量,抓紧制定方案,积极推进。对于县级政府来说,关键是选好精简机构的方法,精心设计方案。机构改革要紧紧围绕职能转变,按照职能配置科学化原则,从职能调查、职能研究、职能划分、职能入手,科学加以调整。

(三)合理分开政府与企业

    政企分开要抓住关键。调整国有股份权结构,理顺产权是转变县级政府职能的必要条件。行政审批制度是政企分开的主要障碍,应该改变综合部门为经济调控部门,建立和完善政企分开的投资体制;政府主要承担公益性与基础性项目,企业主要承担竞争性项目。专业经济部门是政企不分的组织基础,所以,要调整与减少专业经济部门,使其不再直接管理企业,而是转向行业管理,维护行业平等竞争秩序。必须确立国家以所有者身份管理经营国有资产的方式,建立现代法人治理结构,确立国有企业适合于走向市场的领导体制和组织形式。另外,还要改革妨碍政企分开的领导干部机制,避免分管领导与部门领导直接抓企业,特别是直接抓好企业效益的行为发生。

 

总之,县级政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式,也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。政府职能是机构配置的根本依据,配置合理有效的机构,要从转变政府职能着手,正确认识县级政府职能,科学改革其机构。

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

注释

 

张志坚,唐铁汉. 《中国:地方政府机构改革研究》,1999.12,第212页。

 

参考文献

 

张志坚,唐铁汉. 中国:地方政府机构改革研究[M]. 北京:国家行政学院出版社,1999.12

赵奇,刘太刚. 中国县级行政组织立法研究[M]. 北京:中国人民公安大学出版社,2001.3

孔昭林,张学森. 机构革命——地方政府机构改革的对策性研究[M]. 北京:中国文史出版社,2001.10

杨凤春. 中国政府概要[M]. 北京:北京大学出版社,2002.8

辛传海. 中国行政体制改革概论[M]. 北京:中国商务出版社,2006.9

 

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